作者 王承英

　　研究背景：根据局党组书记、局长朱建纲的指示，传媒机构管理处牵头，政策法规处、人事处、版权处鼎力配合，抽调人员组成三个调研小组，今年年初分头赴我省部分市县广播电视台进行了专题调研。我们遴选了经济状况良好的长沙市、望城区、宁乡县，株洲市、醴陵市和茶陵县广播电视台，以及经济状况较差的娄底市、双峰县、涟源市，邵阳市、城步县、洞口县，怀化市、芷江县、洪江市，永州市和祁阳县广播电视台。同时，我们对全省所有市县级广播电视台发放了调查问卷，并进行了统计分析。本次调研报告重点研究我省县级广播电视台的生存现状和存在价值，探寻其未来健康发展之路。

　　一、县级广播电视台的生存现状

　　(一)基本情况

　　目前，我省共有省、市、县广播电视播出机构108家，其中县级广播电视台有89家，约占82.4 %。尽管我省县级广播电视台单个来看规模不大，但整体上看，占据了我省广播电视行业很大的比例，是一支不容忽视的力量。

　　全省县级广播电视台共开办了239套电视频道、95套广播频率，其中，经总局正式批复的广播频率有74套，按照国家规定，县级台只能在省公共频道插播新闻时政节目。

　　据初步统计：2014年我省县级台年收入在2000万元以上的有5家，占全省县级台的5.6%;年收入在2000万元和1000万元之间的有9家，占全省县级台的10.1%;年收入在1000万元和500万元之间的有32家，占全省县级台的36.0%;低于500万元的有43家，占全省县级台的48.3%。详见表一。

　　表一：2014年度湖南省县级台总收入分布情况表

　　(二)人员结构情况

　　据统计，2014年我省县级广播电视台共有从业人员1.72万人，全额拨款事业编制4600多人，约占26.7 %;差额拨款3900多人，约占22.7%;聘用8700多人，占50.6%。

　　对全额事业编制人员进行分类统计，从结构上看，其中管理人员近2600人，约占56.5%;采编播制人员2000余人，约占43.5%。从来源上看，其中军转安置近1200人，约占26.1%;县乡镇干部调入180余人，约占3.9%。

　　(三)收支情况

　　据统计，2014年我省县级台的总收入将近11亿元，其中财政拨款近4亿元，广告收入5.5亿元，有线电视网络收入0.17亿元，其他收入1.4亿元。全省县级台总支出超过11.14亿元，其中工资福利5.59亿元，办公经费1.25亿元，三公经费0.38亿元，设备更新1.70亿元，其他2.22亿元。

　　以下是宁乡县、株洲县和新晃县广播电视台2012年至2014年三年期间的收支动态变化见表二、表三。

　　表二：宁乡县、株洲县和新晃县广播电视台近三年收入情况(万元)

　　表三：宁乡县、株洲县和新晃县广播电视台近三年支出情况(万元)

　　通过表二、表三我们可以看出，影响县级台总收入的主要因素是有线电视网络收入和广告收入，受财政拨款的影响不大。县级台总支出在逐年增长，主要影响因素是工资福利支出和设备更新支出，经济状况良好的县级台每年有较多结余，而经济状况一般的县级台收支勉强维持均衡。

　　(四)技术设备现状

　　广播电视是一项高科技、重装备、高投入的事业，据了解，目前经济状况良好的县级台，拥有较多专业摄像采录设备，近三年平均每年购买更新设备经费超过二百万元;而经济状况一般的县级台，拥有的多是非专业的家用摄影采录设备，近三年平均每年购买更新设备经费仅有几十万元，有的甚至常年得不到更新。如茶陵县台连基本的办公、制作场地都没有，有的县级台还是50、60年代的老办公场地。

　　二、我省县级广播电视台的主要困境及原因分析

　　(一)主要困境

　　随着文化体制改革的不断深入，广播电视台由过去的单纯事业性质逐步向具有事业产业双重属性转变，人员结构也从单纯的全额事业编制转变为全额、差额和自收自支等多种身份。县级广播电视台作为“四级办”的最基层一级，普遍面临着体制、资金、技术、人员等各方面的问题，发展十分缓慢，有的甚至面临着生存危机，很难发挥应有的作用。

　　1.先天不足，缺少顶层设计。

　　广电体制改革应当说是一场自上而下，由高层至基层的改革。近年来，党中央、国务院相继出台了一系列深化广电体制改革的意见和办法，对于适应社会主义市场经济体制要求、做大做强广电产业起到积极作用。但是对于最基层的县级台改革的方向和最终目标，改革者缺少统筹考虑和统一认识，实践中无所依据，具体表现在：

　　一是县级台怎么办的问题。按照改革初衷，重点发展中央和省级电视台，市、县级实行“三台合一”， 频道资源全部被砍掉，市县台制作的新闻、节目通过省台的“公共频道”播出，从而实现“四级办台变两级办台”。 但是这种合并仅仅是行政命令干预，而不是基于经济发展的自然整合与资源的有效配置之上的，没有考虑当地的需要和县级台多年发展的实际，实施中遭遇各方面的阻力而无法贯彻落实。目前的情况是“公共频道”建设未成功，不得不默许县级台可以使用一个频道资源，但是县级台的逐利冲动和扩张早已突破了一个频道，“违规”设置频道的现象普遍，少则2、3个，多则5、6个，并且未被纳入监听监看系统，形成监管盲区。

　　二是县级台怎么管的问题。原来的县广播电视局改为县广播电视台后，其承担的公共服务职能、行政执法职能本应该划归县文广新局和文化市场综合执法局，但是因为没有人随事走，新设立的县文广新局和执法局普遍缺技术设备、业务人员和行业经验，不能行之有效地实施监管职能。而且上述三家大多数是平级单位，也常出现相互不买账的现象。县级台游离在当地党委宣传部门和文化广电新闻出版行政部门管理的边界上，实际上变成了行政管理的真空地带和盲区。

　　三是县级台怎么做的问题。县级台既要发挥新闻的导向功能，实现社会效益;又要承担经济上的创收任务，实现经济效益。在实现这两个目标的过程中，应遵循怎样的具体原则和规范，缺乏明确的界定和法律规制。县级台出于维持生计和利润最大化，往往打擦边球、钻政策空子。

　　2.后天贫血，缺少经费来源。

　　县级台的经费，除了一小部分“人头费”来自财政外，90%以上的经费依靠广告和有线收视费。由于经济形势和政策的影响，普遍出现入不敷出、经营困难的情况：

　　(1)市场缺血加剧。全省大多数县级台的广告收入呈现逐年萎缩趋势。主要原因有三点：一是各种新兴传播渠道、传播媒体不断涌现，广告竞争越来越激烈;二是大品牌广告由中央、省级台垄断，实行地区叠加覆盖，当地优秀产品为扩大市场也不在县级台做广告;三是近几年占据广告主要份额的房地产行业下行，国家对医疗药品广告的播出限制等，使创收的空间十分有限。

　　(2)财政输血不足。整体上，各地县级财政财力有限，只能保证县级台50人左右的人头经费。由于对县级台的扩张缺少有效规制，现在一般少则100人，多则400人，大量在职人员、退休人员的费用得要自行承担，节目制作、传输、设备购置费用都得不到财政的补贴，经济压力很大。

　　(3)自身造血衰退。有线电视网络费原来是县级台重要的收入来源。以湖南省为例，近30年来，湖南省广播电视从无线小功率差转到有线模拟电视网络，再到有线数字网络，由原来只能传中央、省、市3套无线节目、10多套模拟节目到现在能够传100多套有线数字节目，各级广电部门投入了大量人力物力和财力，通过自我积累、逐步发展、集腋成裘，建立了采血反哺、便捷有效的区域性市场。但是，在2011年湖南省有线电视网络整合中网络收益全部置换成了股份，不能上市交易，忽略了这个市场对媒体的反哺功能，造成媒体近几年严重失血、贫血，无力支付高额节目费，无力支付迅速更新换代的设备，无力支付日益增长的劳动力成本等。加上，省有线电视网络集团节目传输落地费只到市级台不到县级台，导致县级台的现金收入锐减。

　　3.发展乏力，缺少竞争能力。

　　(1)优秀人才留不住。因受到固有旧体制的限制，没有人事任免和有编制招聘的独立人事权，台在编人员主要是靠政策性分配，军转安置、干部转岗等非业务人员偏多;平台小、待遇低导致优秀新闻采编播工作人员短缺，临时人员流动性大等等，这些直接制约着县级台事业产业的长远发展。此外，上一轮机构改革后也遗留下一些人事问题：一是省有线电视网络集团兼并各市县网络公司以后，只负责部分在职人员经费，退休职工谁来负担将成为一个重大隐患;二是县级台基本上是直接由原广电局整体转化而来，继续留在县级台的公务员，因为县级台转为事业单位，没有公务员岗位设置，这批人身份尴尬，人心涣散，造成队伍不稳定。

　　(2)主要阵地守不稳。县级台不仅面临着中央、省级台的竞争压力，还面临着新媒体新技术的巨大冲击和挑战。新媒体包含的内容随技术进步而推移，它拥有电视媒体所无法具备的优点，比如传播速度快、传播渠道丰富、互动性强、内容丰富全面、主动创造信息源、形式多样性且功能强大、可实现个性定制，等等。目前，随着信息网络技术的日益发展，各种新生媒体、先进媒体层出不穷，对县级广播电视台乃至整个广播电视行业都带来了巨大冲击和挑战。从发展趋势来看，新媒体以互联网为典型代表，近年来互联网和无线移动在中国的发展速度和影响力逐渐加大，目前在新闻、资讯、信息共享和互动方面取得了明显的优势。以湖南为例，电信、移动通过IPTV、手机电视等方式不断蚕食传统电视市场，尽管没有拿到推广业务(如IPTV仅可在长株潭试点)的许可但也仍在强力推进，已经覆盖到区县一级。一方面县级台作为基层舆论宣传主阵地，由于有线电视用户在逐年流失，其地位面临巨大挑战;另一方面这些新的传播业态尚未立法纳入监听监看管理范畴，在意识形态领域形成监管真空，造成安全隐患。

　　在当今的信息社会，人们对于信息的及时、准确、多方面性都决定着他们对于新兴媒体的青睐，而对于电视这种单向交流、渠道单一、内容模式枯燥的传统媒体，都表现出了不同程度的轻视。从正反两方面来看，数字技术的发展一方面使得广电系统的内容制作、传输等技术和实力在同类竞争者中具有领先优势;另一方面，由于制作门槛的降低和传播途径的扩展，也使新媒体茁壮成长，越发展示出了活力。在县级区域内，用户的流失，特别是年轻用户的流失，使得观众对电视的依赖度下降，从而带来了附带业务的萎缩。这一点，对于节目制作水平较低的县级媒体影响更为巨大。可以肯定，未来的媒体市场将是以观众意见为主导的市场，观众有权选择自己的娱乐和媒体生活，媒体市场的开放和多元化，传统广电由于体制而先天积累的垄断优势将逐渐丧失，这对原本就在整个广电行业中处于技术和资金劣势的县级广播电视台而言，无疑是又一座必须翻越但又难以翻越的大山，其前路必将充满艰辛。

　　(3)节目质量上不去。一是设备严重老化，这不仅制约了节目制作和播出质量，而且增加了因设备故障停播的风险。二是按照四级办台的模式，省台、市台多考虑自身利益，不对县台的节目制作、人才培养和战略部署等进行业务指导，而各级广播电视行政管理部门根据自身职能，只负责行业监管，不负责业务指导。因此，县级台自制节目水平普遍难以提高。

　　(二)县级广播电视台生存困境的历史原因

　　县级广播电视台作为我国“四级办”结构的最底层，在经过30余年的发展之后面临着诸多发展难题和棘手问题，其内部的资金、人员、技术、管理等方面的严重不足和外部激烈竞争的媒介生态环境，使县级广播电视台的发展举步维艰。这些困难和问题的存在，导致县级广播电视台陷入艰难的生存状态。

　　但是，县级广播电视台的生存困境绝不是一天形成的，它的形成有其历史原因。因此，分析我国县级广播电视台的生存现状，有必要厘清我国广电事业的发展历程，并在其中查找深层次的原因。纵观我国广电事业的发展历史，县级广播电视台的生存困境，很大程度上是国家广播电视发展历史和政策演变造成的，从大的方面看，有以下四点原因。

　　第一，“四级办”体制的确立，既推动了县级广播电视台的创立和发展，也埋下了发展隐患。1983年“四级办”方针的实施，推动了我国广播电视事业的全面发展，各地建起的卫星地面收转站，使边远地区的人民群众都可以收看到电视节目，这对于我们这个幅员广阔、人口众多的国度来说，的确是普及广播电视的一种好办法，迅速提高了广播电视的覆盖率，将党中央的声音传遍全中国。但是，这种方针从它实施的第一天起，就埋下了发展隐患。这种按行政区划设立播出机构的弊端，既产生了广播电视条块分割、以块为主的管理体制后遗症，也出现了重复建设、资源浪费、闲置、内耗等问题。

　　第二，有线电视的快速发展，给县级广播电视台带来沉重打击。1990年以后，国家大力发展有线电视，广电部先后出台了《有线电视管理办法》、《<有线电视管理暂行办法>实施细则》等文件，明确了有线电视台可以向用户收取适当的有线电视建设费和收视维护费，极大地调动了地方台的积极性。但是，快速发展的有线电视在很大程度上挤占了县级电视台的受众资源，客观上进一步限制和约束了县级电视台的发展空间。因为随着有线电视“村村通”工程的建设，有线电视网络建设已经深入农村，县级电视台的受众资源几乎丧失殆尽，广告市场份额急剧下降，县级台的造血功能严重受损，失去了制作符合本地区受众特色节目的动力，也失去了技术、人才、资金的支持，导致各地区县级台与县级台之间发展的差异化、县级台与上级台发展的差距化越发严重。从这一层面看，在我国有线电视发展进程中，忽视和牺牲了县级台的利益。

　　第三，公共频道的设立以及县级频道自办节目的取消，使得县级广播电视台的生存困境雪上加霜。1999年，国务院办公厅印发了《关于加强广播电视有线网络建设管理意见的通知》(即国办[1999]82号文件)，要求推进地市、省级无线电视台和有线电视台的合并，设立公共频道取代县级电视台的自办节目，留有一定时段供县级台插播本地新闻和专题节目。公共频道的开播和县级频道自办节目的取消，使得县级台的主要职能发生了进一步转变，成为转播中央、省和市级电视台节目的播出前端，也意味着县级电视台的利益在广播电视行业改革过程中已经被基本忽略。

　　第四，文化体制改革战略的实施，并未缓解县级电视台的生存困境。2002年，中央明确提出了深化文化体制改革的战略任务，并在随后几年出台了一系列关于深化文化体制改革的政策性文件。但是，无一例外的是，这些政策性文件既没有对县级广播电视台的发展再作更多的限制，也没有明确放松对县级广播电视台在发展范围、频道资源、节目时段等方面的限制，县级广播电视台的生存困境并未得到缓解。加之新媒体快速发展带来的冲击，县级广播电视台的生存和发展空间面临着严峻考验。

　　三、县级广播电视台的存在价值

　　我国的广播电视从其诞生之日起就是党和政府的喉舌，是覆盖最广泛的宣传舆论主阵地。县级广播电视台既是广播电视宣传战线上的“最后一公里”，也是转播中央、省、市三级广播电视节目的“最后一公里”，在联系党和基层群众、发挥正确舆论导向、维护社会和谐、稳定基层政权等方面，其地位和作用不可替代，也不容忽视。

　　(一)县级广播电视台担负着“上情下达，下情上送”的重要使命，是连接中央、省、市与基层的重要桥梁与枢纽。县级台既承担着上级广播电视节目的收转任务，把党中央及各级党委的精神及时传播出去，同时又担负着将基层的情况和呼声传递上去，让上级及时掌握基层动态。

　　(二)县级广播电视台承担着对农覆盖的重要任务，在社会主义新农村建设和公共文化服务中发挥了主力军的作用。我国是农业大国，农村人口多。根据2010年第六次全国人口普查的数据，大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口中，居住在乡村的人口为674149546人，占全部人口的50.32%，中西部地区农村人口比重更高。全面建成小康社会、建设文化强国，广大农村既是重点，也是难点。县级广播电视台作为最贴近农村、农民的广播电视媒体，在新农村建设、公共文化服务以及县域经济发展中有着其它媒体，特别是上级广播电视媒体没有的区域优势和特色优势。

　　(三)县级广播电视台是应对突发事件和灾难预警的有力武器。在应对基层突发公共事件，对地震、水灾等自然灾害进行预警方面，县级广播电视台具有比其他媒体更加明显的优势，能在第一时间赶赴现场，第一时间发布真实情况，能牢牢把握宣传主动权，有效杜绝谣言的出现和传播。

　　(四)县级广播电视台更能贴切近实际、贴近群众、贴近生活，是走基层、服务百姓的必要渠道，是发现、挖掘和推介基层先进典型的重要媒体。县级台是地方党委政府的宣传主阵地，它及时传达决策部署，反映社情民意，传递民众心声，为改革和经济建设服务，是基层党委、政府和人民群众沟通的桥梁，是构建社会主义和谐社会不可或缺的最具影响力的媒体。特别是在2003年县级报纸取消之后，县级广播电视台更是各县唯一的宣传平台和信息传播平台，对当地的舆论宣传和经济发展起到不可替代的作用。

　　(五)县级广播电视台是推动社会主义文化大发展大繁荣的重要阵地。党的十七届六中全会提出了建设文化强国的要求，把文化产业作为国民经济支柱性产业，对深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣作出全面部署。县级广播电视台作为传播先进文化、引领文化发展的主流媒体，既是县级党委政府的舆论喉舌，也是国家重点发展的文化基础产业，在贯彻落实党的十七届六中全会精神、促进社会主义文化大发展大繁荣进程中具有重要作用。当前，随着社会的发展变迁，省级、地市级广播电视台的定位不断转型，其关注的大多是城市发展建设和市民社会话题，对基层农民的生活关注相对较少。与此相比，县级广播电视台面对的是广阔的农村受众市场，对基层和农民的生活最为了解，对农民生活的关注程度更高，在推动农村公共文化建设、发展地方特色文化等方面，具有得天独厚的优势。

　　四、工作建议

　　习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第七次会议上的讲话中指出：要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，鼓励不同区域进行差别化试点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。这一讲话为我们解决国家相关“政策规制”与县级台“自身发展”的矛盾指明了方向，我们既不能让有发展前景的县级台和发展不理想的县级台一起沦为政策改革下的牺牲品，也不能任由一些没有发展前景的县级台散滥发展而浪费资源。因此，需要从实际出发，按照“顶层设计和终端治理相结合、公共服务和经济利益相分离”的基本思路制定对策。

　　(一)统筹谋划，明确方向目标

　　一是明确定位。按照十六大关于深化文化体制改革、促进广播电视产业化发展的要求，在广电领域，除了电台、电视台实行事业体制、由国家重点扶持外;其余诸如广告经营、传输网络、影视剧等节目制作销售部分可从事业体制中剥离出来，转制为企业，进行市场运作。因此，县级台可以明确定位为两大职能，即办好服务当地党委政府中心工作的新闻类节目，做好上级广播电视节目传输“最后一公里”工作，切实担当起基层主流传播主阵地的功能。

　　二是准确定性。对于经济欠发达地区，将县级电视台列为公益一类事业单位，由县级财政负责全部人头经费和正常运行经费，取消其经营性职能，把现有的网络分公司、广告公司、电影院线等经营性机构剥离出去走向市场，人员进行合理分流和妥善安置;对于经济发达地区，仍列为公益二类事业单位，保留其经营性职能，鼓励其做大做强。

　　三是科学定编。人员编制数要根据其节目自制能力科学核定。据中视广联调查，省级台自制节目平均为 4 小时/天，地市台自制节目是2 小时/天，到了县级台，自制节目一般不到 1 小时。调研中发现，结合湖南省实际情况，要求一个县级台每天的节目生产量至少要达到30分钟，并力争1小时。以每天1小时自制节目生产量核计，采编播制业务人员需要60人以上，加上管理人员、技术人员等合计要90人以上。建议国家新闻出版广电总局从顶层设计上给予考虑。

　　(二)强身瘦体，彻底治理“散”“滥”“庸”

　　一方面精简机构，对县级台违规设立频道进行治理整顿。采取疏堵结合的办法，对有能力办好电视节目的县级台，积极向国家新闻出版广电总局申请。保留其1个新闻综合电视频道，整合所有频道的优秀节目资源，保证每天生产30分钟至1小时的自制新闻节目，撤销其他擅自设立的频道;对没有能力办好电视节目的县级台，撤销其所有擅自设立的频道，只在省公共频道给予一定时段用于插播当地自办的新闻节目，从而将县级台电视频道纳入法制化的管理轨道。

　　另一方面苦练内功，增强节目制作能力。一是创新新闻节目，加快新闻播报速度，增加新闻信息量;二是做精品节目，打造核心竞争力;三是发挥地域优势，挖掘文化特色、民族特色、经济发展特色等;四是做好对农节目，紧紧围绕“三农”问题做文章。

　　(三)放水养鱼，维护良好发展环境

　　1.纠正竭泽而渔的整合，解决网络反哺问题。从湖南的情况来看，2015年，各市县网络分公司股份即将解冻，可以上市交易，要与省国资委、省有线电视网络集团等相关单位共同研究如何上市交易，并保障市县级网络分公司的利益，将其反哺到广播电视台的发展上。同时，积极引导整合尚未并网的长沙市、岳阳市、湘潭市、益阳市、浏阳市国安广播电视宽带有限公司，实现全省联网，集团化发展，达到共赢。此外，湖南省局还在争取协调省有线电视网络集团给各县级台划拨节目传输落地费。

　　2. 改造升级基础设施，加大财政资金投入。作为重装备、高消耗的广播电视行业，其采、编、播等大型设备更新得很快。从目前经济欠发达地区县级广播电视台的生存现状看，凭借自身能力很难解决这个问题。建议制定县级广播电视台基础设施达标标准，列入“十三五”文化事业发展规划，由政府出资设立专项经费，中央、省级财政投入一半资金，各县级财政配套投入另一半资金，对县级广播电视台设备和基础设施进行更新改造，以切实提高基层广播电视播出机构节目制作能力和传播能力。

编辑：易灵巧